A tese foi firmada em julgamento de recurso no qual foram declaradas ilícitas as provas colhidas em busca pessoal feita por guardas municipais durante patrulhamento rotineiro, em um caso específico ocorrido no estado de São Paulo. Em consequência, foi anulada a condenação do réu por tráfico de drogas.
A Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) reforçou o entendimento de que a guarda municipal, por não estar entre os órgãos de segurança pública previstos pela Constituição Federal, não pode exercer atribuições das polícias civis e militares. Para o colegiado, a sua atuação deve se limitar à proteção de bens, serviços e instalações do município.
O colegiado também considerou que só em situações absolutamente excepcionais a guarda pode realizar a abordagem de pessoas e a busca pessoal, quando a ação se mostrar diretamente relacionada à finalidade da corporação. A tese foi firmada em julgamento de recurso no qual foram declaradas ilícitas as provas colhidas em busca pessoal feita por guardas municipais durante patrulhamento rotineiro, em um caso específico ocorrido no estado de São Paulo. Em consequência, foi anulada a condenação do réu por tráfico de drogas.
O relator, ministro Rogerio Schietti Cruz, destacou a importância de se definir um entendimento da corte sobre o tema, tendo em vista o quadro atual de expansão e militarização dessas corporações. Segundo explicou, o propósito das guardas municipais vem sendo significativamente desvirtuado na prática, ao ponto de estarem se equipando com fuzis, armamento de alto poder letal, e alterando sua denominação para “polícia municipal”.
Atribuições da guarda municipal foram definidas na Constituição de 1988
O ministro apontou que o poder constituinte originário excluiu propositalmente a guarda municipal do rol dos órgãos da segurança pública (artigo 144, caput) e estabeleceu suas atribuições e seus limites no parágrafo 8º do mesmo dispositivo.
Schietti observou que, apesar de estar inserida no mesmo capítulo da Constituição, a corporação tem poderes apenas para proteger bens, serviços e instalações do município, não possuindo a mesma amplitude de atuação das polícias.
Conforme o ministro, as polícias civis e militares estão sujeitas a um rígido controle correcional externo do Ministério Público e do Poder Judiciário, que é uma contrapartida do exercício da força pública e do monopólio estatal da violência. Por outro lado, as guardas municipais respondem apenas, administrativamente, aos prefeitos e às suas corregedorias internas.
Para ele, seria potencialmente caótico “autorizar que cada um dos 5.570 municípios brasileiros tenha sua própria polícia, subordinada apenas ao comando do prefeito local e insubmissa a qualquer controle externo”.
Não é qualquer um que pode avaliar se há suspeita para a busca
O ministro explicou que a guarda municipal não está impedida de agir quando tem como objetivo tutelar o patrimônio do município, realizando, excepcionalmente, busca pessoal quando estiver relacionada a essa finalidade. Essa exceção, entretanto, não se confunde com permissão para realizar atividades ostensivas ou investigativas típicas das polícias no combate à criminalidade.
Em seu voto, Schietti assinalou que a fundada suspeita mencionada pelo artigo 244 do Código de Processo Penal (CPP) é um requisito necessário para a realização de busca pessoal, mas não suficiente, porque não é a qualquer cidadão que é dada a possibilidade de avaliar sua presença.
Revista pessoal baseada em “atitude suspeita” é ilegal, decide Sexta Turma
Quanto ao artigo 301 do CPP, que permite a qualquer pessoa do povo efetuar uma prisão em flagrante, o ministro observou que não é fundamento válido para justificar a busca pessoal por guardas municipais, ao argumento de que quem pode prender também poderia realizar uma revista, que é menos grave.
A hipótese do artigo 301, segundo ele, se aplica apenas ao caso de flagrante visível de plano, o qual se diferencia da situação flagrancial que só é descoberta após a realização de diligências invasivas típicas da atividade policial, tal como a busca pessoal, “uma vez que não é qualquer do povo que pode investigar, interrogar, abordar ou revistar seus semelhantes”
Como foi o caso que levou à decisão do STJ?
Segundo consta no processo, os guardas municipais estavam em patrulhamento quando se depararam com o homem sentado em uma calçada. Ao avistar a viatura, ele se levantou e colocou uma sacola plástica na cintura. Por desconfiar da conduta, os guardas decidiram abordá-lo e, após revista pessoal, encontraram um recipiente com drogas, o que o levou a prisão em flagrante. O caso foi registrado em Itaquaquecetuba (SP).
“Ainda que eventualmente se considerasse provável que a sacola ocultada pelo réu contivesse objetos ilícitos, não estavam os guardas municipais autorizados, naquela situação, a avaliar a presença da fundada suspeita e efetuar a busca pessoal no acusado”, afirmou Schietti Cruz.
Para ele, a conduta correta dos guardas neste caso seria acionar a polícia para que fosse realizada a abordagem e a revista do suspeito. “O que, por não haver sido feito, macula a validade da diligência.”
Segundo o presidente da Conferência Nacional das Guardas Municipais (CONGM), Oséias Francisco da Silva, a decisão do Superior Tribunal de Justiça deprecia de forma injusta a função da corporação. “Os nossos guardas municipais atuam diuturnamente em defesa da população com programas essenciais, como é o caso do Maria da Penha, segurança viária, guardas ambientais e atuação na polícia de trânsito. Então, conforme julgado da Sexta Turma, a guarda deveria parar de fazer todos esses tipos de trabalho”, afirma.
Ele também classifica a consideração sobre as armas usadas pelos agentes municipais uma desinformação: “Todo o armamento que as guardas municipais estão utilizando é autorizado pelas Forças Armadas e pela legislação em vigor no País. São armas que têm uma estética que parece exclusiva, mas o calibre é permitido inclusive para a população, que tem adquirido esse tipo de armamento”.
I – polícia federal;
II – polícia rodoviária federal;
III – polícia ferroviária federal;
IV – polícias civis;
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.
VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.
Emenda Constitucional 104, de 04/12/2019, art. 3º (acrescenta o inc. VI).
§ 1º – A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998 (Nova redação ao § 1º)
Redação anterior: [§ 1º – A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se a:]
I – apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998 (Nova redação ao inc. III).
Redação anterior: [III – exercer as funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras;]
IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
§ 2º – A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998 (Nova redação ao § 2º).
Redação anterior: [§ 2º – A polícia rodoviária federal, órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.]
§ 3º – A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998 (Nova redação ao § 3º).
Redação anterior: [§ 3º – A polícia ferroviária federal, órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.]
§ 4º – Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º – Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
§ 5º-A – Às polícias penais, vinculadas ao órgão administrador do sistema penal da unidade federativa a que pertencem, cabe a segurança dos estabelecimentos penais.
Emenda Constitucional 104, de 04/12/2019, art. 3º (acrescenta o § 5º-A).
§ 6º – As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Emenda Constitucional 104, de 04/12/2019, art. 3º (Nova redação ao § 6º).
Redação anterior: [§ 6º – As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.]
§ 7º – A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
§ 8º – Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
§ 9º – A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39. [[CF/88, art. 39.]]
Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998 (Acrescenta o § 9º).
§ 10 – A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas:
Emenda Constitucional 82, de 16/07/2014, art. 1º (Acrescenta o § 10).
I – compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e
II – compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei.
Confira o que diz a Lei 13022 de 8 de agosto de 2014, à qual rege a atuação das Guardas Civis em todo o país
Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8º do art. 144 da Constituição Federal.
Art. 2º Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.
CAPÍTULO II
DOS PRINCÍPIOS
Art. 3º São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:
I – proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II – preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
III – patrulhamento preventivo;
IV – compromisso com a evolução social da comunidade; e
V – uso progressivo da força.
CAPÍTULO III
DAS COMPETÉNCIAS
Art. 4º É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município.
Parágrafo único. Os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Art. 5º São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:
I – zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;
II – prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;
III – atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;
IV – colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;
V – colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;
VI – exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;
VII – proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;
VIII – cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;
IX – interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;
X – estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI – articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;
XII – integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;
XIII – garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV – encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;
XV – contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;
XVI – desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal;
XVII – auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários; e
XVIII – atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.
Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal , deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.
CAPÍTULO IV
DA CRIAÇÃO
Art. 6º O Município pode criar, por lei, sua guarda municipal.
Parágrafo único. A guarda municipal é subordinada ao chefe do Poder Executivo municipal.
Art. 7º As guardas municipais não poderão ter efetivo superior a:
I – 0,4% (quatro décimos por cento) da população, em Municípios com até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
II – 0,3% (três décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso I;
III – 0,2% (dois décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso II.
Parágrafo único. Se houver redução da população referida em censo ou estimativa oficial da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é garantida a preservação do efetivo existente, o qual deverá ser ajustado à variação populacional, nos termos de lei municipal.
Art. 8º Municípios limítrofes podem, mediante consórcio público, utilizar, reciprocamente, os serviços da guarda municipal de maneira compartilhada.
Art. 9º A guarda municipal é formada por servidores públicos integrantes de carreira única e plano de cargos e salários, conforme disposto em lei municipal.
CAPÍTULO V
DAS EXIGÊNCIAS PARA INVESTIDURA
Art. 10. São requisitos básicos para investidura em cargo público na guarda municipal:
I – nacionalidade brasileira;
II – gozo dos direitos políticos;
III – quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV – nível médio completo de escolaridade;
V – idade mínima de 18 (dezoito) anos;
VI – aptidão física, mental e psicológica; e
VII – idoneidade moral comprovada por investigação social e certidões expedidas perante o Poder Judiciário estadual, federal e distrital.
Parágrafo único. Outros requisitos poderão ser estabelecidos em lei municipal.
CAPÍTULO VI
DA CAPACITAÇÃO
Art. 11. O exercício das atribuições dos cargos da guarda municipal requer capacitação específica, com matriz curricular compatível com suas atividades.
Parágrafo único. Para fins do disposto no caput , poderá ser adaptada a matriz curricular nacional para formação em segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça.
Art. 12. É facultada ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal, tendo como princípios norteadores os mencionados no art. 3º .
- 1º Os Municípios poderão firmar convênios ou consorciar-se, visando ao atendimento do disposto nocaputdeste artigo.
- 2º O Estado poderá, mediante convênio com os Municípios interessados, manter órgão de formação e aperfeiçoamento centralizado, em cujo conselho gestor seja assegurada a participação dos Municípios conveniados.
- 3º O órgão referido no § 2º não pode ser o mesmo destinado a formação, treinamento ou aperfeiçoamento de forças militares.
CAPÍTULO VII
DO CONTROLE
Art. 13. O funcionamento das guardas municipais será acompanhado por órgãos próprios, permanentes, autônomos e com atribuições de fiscalização, investigação e auditoria, mediante:
I – controle interno, exercido por corregedoria, naquelas com efetivo superior a 50 (cinquenta) servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro; e
II – controle externo, exercido por ouvidoria, independente em relação à direção da respectiva guarda, qualquer que seja o número de servidores da guarda municipal, para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do órgão, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados, garantindo-lhes orientação, informação e resposta.
- 1º O Poder Executivo municipal poderá criar órgão colegiado para exercer o controle social das atividades de segurança do Município, analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos e monitorar os objetivos e metas da política municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.
- 2º Os corregedores e ouvidores terão mandato cuja perda será decidida pela maioria absoluta da Câmara Municipal, fundada em razão relevante e específica prevista em lei municipal.
Art. 14. Para efeito do disposto no inciso I do caput do art. 13, a guarda municipal terá código de conduta próprio, conforme dispuser lei municipal.
Parágrafo único. As guardas municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza militar.
CAPÍTULO VIII
DAS PRERROGATIVAS
Art. 15. Os cargos em comissão das guardas municipais deverão ser providos por membros efetivos do quadro de carreira do órgão ou entidade.
- 1º Nos primeiros 4 (quatro) anos de funcionamento, a guarda municipal poderá ser dirigida por profissional estranho a seus quadros, preferencialmente com experiência ou formação na área de segurança ou defesa social, atendido o disposto nocaput.
- 2º Para ocupação dos cargos em todos os níveis da carreira da guarda municipal, deverá ser observado o percentual mínimo para o sexo feminino, definido em lei municipal.
- 3º Deverá ser garantida a progressão funcional da carreira em todos os níveis.
Art. 16. Aos guardas municipais é autorizado o porte de arma de fogo, conforme previsto em lei.
Parágrafo único. Suspende-se o direito ao porte de arma de fogo em razão de restrição médica, decisão judicial ou justificativa da adoção da medida pelo respectivo dirigente.
Art. 17. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) destinará linha telefônica de número 153 e faixa exclusiva de frequência de rádio aos Municípios que possuam guarda municipal.
Art. 18. É assegurado ao guarda municipal o recolhimento à cela, isoladamente dos demais presos, quando sujeito à prisão antes de condenação definitiva.
CAPÍTULO IX
DAS VEDAÇÕES
Art. 19. A estrutura hierárquica da guarda municipal não pode utilizar denominação idêntica à das forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações.
CAPÍTULO X
DA REPRESENTATIVIDADE
Art. 20. É reconhecida a representatividade das guardas municipais no Conselho Nacional de Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas Municipais e, no interesse dos Municípios, no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública.
CAPÍTULO XI
DISPOSIÇÕES DIVERSAS E TRANSITÓRIAS
Art. 21. As guardas municipais utilizarão uniforme e equipamentos padronizados, preferencialmente, na cor azul-marinho.
Art. 22. Aplica-se esta Lei a todas as guardas municipais existentes na data de sua publicação, a cujas disposições devem adaptar-se no prazo de 2 (dois) anos.
Parágrafo único. É assegurada a utilização de outras denominações consagradas pelo uso, como guarda civil, guarda civil municipal, guarda metropolitana e guarda civil metropolitana.
Art. 23. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
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